La politica agricola comune tra passato e futuro

Nata nel 1962 la Politica agricola comune (Pac) rappresenta una stretta alleanza tra l’Europa e i suoi agricoltori. Ma il mondo da allora è cambiato radicalmente e l’agricoltura deve affrontare nuove sfide incentrate su sostenibilità, spietata concorrenza di un mercato globale sempre più competitivo e modelli di consumo totalmente da ripensare per poter poi rivoluzionare la produzione.

In vista dell’elaborazione della nuova Pac, Canale energia approfondisce i temi della Pac passata e futura con il dott. Danilo Marandola, ricercatore presso Crea, Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria.

A che punto siamo attualmente con la Pac, quando entrerà in vigore e come si sta adeguando la filiera?

Intanto, quando parliamo di filiera in Italia, si tratta di un’ampia varietà, in quanto esistono tante filiere produttive. Ad esempio la filiera della pasta che mette insieme il cerealicolture, passando per il mulino fino al pastificio. Quella dell’ortofrutta è un’altra che parte dalle piccole cooperative finendo ai mercati generali e alla Gdo, così la zootecnia.

Quindi, la Pac deve provare a soddisfarle un po’ tutte, a meno che non si faccia la scelta politica di scontentare qualcuno e accontentare qualcun altro, perché strategico. Ma non siamo nella fase storica per farlo. 

Si tenga presente che, l’agricoltura in Italia, da non confondere con l’agroalimentare, pesa molto poco rispetto al Pil complessivo. Chi produce materie prime agricole genera un fatturato che è inferiore al 2% del Pil. Solo aggiungendo l’agroalimentare possiamo arrivare a un 10-15% a seconda dei momenti, ma qui c’è di fatto l’industria. Il settore primario in senso stretto, cioè chi coltiva la terra e alleva gli animali ha un peso ridotto rispetto a tutti gli interessi strategici nazionali, dunque la scelta è quella di difendere l’agricoltura italiana nella sua interezza, con tutte le sue sfaccettate esigenze.

Quali sono le concrete esigenze che la filiera italiana fa presenti e chiede per la nuova Pac 2021-2027? Crede si riuscirà davvero ad avere regole più semplici per l’uso degli strumenti finanziari?

Innanzitutto, quando parliamo di risorse della politica agricola, tengo a richiamare l’attenzione su un’evidenza: il fatto che noi già oggi non riusciamo a spendere le risorse per tutta una serie di motivi. Tra cui la complessità della normativa e delle procedure dalla quale si fa sempre più fatica ad uscire. 

Fra l’altro, la nuova Pac ha una struttura regolamentare ancor più complessa. Quindi, l’impalcatura dei regolamenti e della funzionalità non è snella e a questo si aggiunge un contesto nazionale molto articolato. Avere 21 fra Regioni e Province, che hanno per Costituzione un certo grado di autonomia in materia di agricoltura, e invece la normativa ambientale in capo allo Stato, crea dei cortocircuiti. A ciò si aggiunga anche la moltiplicazione degli interlocutori e delle autorità ed ecco generato questo appesantimento. L’Italia è l’unica a livello europeo ad avere questo grado di regionalizzazione e complessità. 

A livello nazionale poi, non abbiamo un solo soggetto pagatore a erogare le risorse, ma ne abbiamo uno centrale e tanti regionali che devono coordinarsi tra loro. Questo non semplifica affatto le cose, fino ad arrivare all’ultimo tassello, ovvero l’ agricoltore-beneficiario finale, che troppo spesso è poco assistito dalla consulenza. Difatti, il servizio pubblico di supporto è in parte inefficace. I territori rurali sono spesso marginalizzati rispetto ai grandi centri, quindi l’informazione qui tarda ad arrivare. Il digital divide impera e se l’agricoltore non è connesso non riesce ad accedere alle informazioni.

Queste sono le problematiche. Per quanto riguarda invece le esigenze, si tratta sicuramente di spendere meglio le risorse e spenderle tutte se no tornano indietro a Bruxelles (l’anno scorso è successo alla Puglia). Si parla in questo caso di “disimpegno automatico delle risorse”. Alle autorità viene dato un tempo per impegnarle e spenderle. Se non lo fanno entro il tempo stabilito di tre anni (regola tre n+tre), i soldi vanno restituiti e vengono redistribuiti tra altri Stati più virtuosi.

Poi si può verificare il caso in cui i pagamenti possono essere anche erogati in prima battuta, ma dopo ci sono le procedure di controllo e verifica. Se vengono riscontrati degli errori procedurali, ci sono dei procedimenti di rettifica. Così, si rischia che l’errore si riverberi sugli altri, alzando il tasso di errore dei programmi. Dunque le risorse che poi devono essere restituite interessano un po’ tutti.

Non è affatto semplice gestire queste cose e più un paese è grande e diverso come l’Italia, più è difficile. 

Per quanto riguarda le esigenze, tante e variegate, stiamo lavorando ad un documento a supporto del ministero, nel quale le abbiamo individuate e codificate.

Abbiamo chiesto alle autorità istituzionali ma anche del parternariato economico e sociale, di esprimere un loro giudizio e dare un peso a circa 50 esigenze prioritarie che il piano strategico nazionale deve cogliere. Sono tante, è ovviamente impossibile soddisfarle tutte allo stesso modo, ma stiamo facendo un lavoro di prioritizzazione, dovendo scegliere tra queste 50 quelle prioritarie su cui puntare, organizzate per obiettivi generali della nuova Pac. L’obiettivo generale 1 verte su competitività e innovazione del settore e tutela del reddito degli agricoltori; l’obiettivo generale 2 su sostenibilità ambientale e climatica; l’obiettivo generale 3 tratta della missione sociale dell’agricoltura (servizi nelle aree rurali e qualità della vita degli agricoltori). Più, gli obiettivi trasversali a tutti gli altri di innovazione e conoscenza. 

Quindi, circa 50 esigenze e fabbisogni su cui oggi tutti gli interlocutori della Pac si stanno esercitando ad esprimere il loro peso. 

Tra i cinque obiettivi della Pac vi sono: incrementare la produttività agricola, assicurare prezzi ragionevoli e stabilizzare i mercati. Secondo lei, sono obiettivi che possono dirsi raggiunti, almeno in parte?

Il primo di questi tre, la produttività intesa come quantità prodotta per unità di superficie, cioè la capacità di produrre, è migliorata nel tempo per effetto della Pac. Ma non solo, anche perché i mezzi di produzione sono migliorati e gli imprenditori sono diventati più bravi. Il secondo e il terzo punto, sono questioni aperte, che nascevano come pilastri della Pac, che in parte ci ha provato, in parte è fallita.

A mio modo di vedere, attualmente questo è uno sforzo molto improbo, perché siamo nell’era globale e la Pac è la politica di soli 27 Stati, seppur ricchi, e nel panorama globale lo sono anche le merci. Se oggi la Pac dovesse essere dedicata solo a stabilizzare i prezzi, non avrebbe più risorse per fare tutte quelle altre 50 cose che dovrebbe fare, perché dovrebbe intervenire in modo cosi massiccio sui prezzi e per stabilizzare i mercati. Che forse nemmeno ci riuscirebbe, creando forti distorsioni come ha fatto in passato. Molto è nelle mani del mercato.

Per la Pac 2021-2027, la Commissione europea il 1° giugno 2018, ha proposto il taglio del 5% dei finanziamenti destinati alla Pac, dovuto all’uscita del Regno Unito dall’Unione e allo spostamento di risorse ad altri capitoli di spesa come l’economia digitale, la difesa e l’immigrazione. In seguito alla pandemia di Covid-19 l’esecutivo ha presentato un’altra proposta di Pac al rialzo. Il negoziato è tuttora in corso e la strada per arrivare ad una nuova Pac è in salita, in quanto gli Stati membri hanno esigenze diverse. Lei crede che sia ancora possibile conciliare le esigenze di una agricoltura nazionale, peculiare come la nostra, con quella di 27 Paesi europei?

La Pac vede rosicchiato il proprio tesoretto, oggi siamo a circa il 30% del bilancio comunitario (negli anni ’80 era il 66%). Però se un Paese importante e contribuente come l’Italia ha un’agricoltura che pesa solo per il 2%, in proporzione, ha un budget elevato. Quindi, c’è comunque una sproporzione tra quanto pesa l’agricoltura realmente nell’economia e quanto poi interviene la Pac. 

Ma questo sta nella ragione stessa della Pac, perché l’agricoltura non è un lavoro come gli altri: tutti mangiamo, l’agricoltore è custode del territorio, quindi non potendo fare a meno dell’agricoltura, dobbiamo sostenerla. Tant’è che la Pac è stata difesa perché da politica settoriale è diventata una politica a tutto tondo, quasi una politica ambientale. 

La nuova Pac oggi impone una nuova programmazione e tutta una serie di paletti molto importanti sulla spesa ambientale della Pac stessa. Sostanzialmente, viene erogato un ammontare di risorse affinché poi venga speso in impegni ambientali. Se poi si aggiunge a ciò che sono stati inseriti elementi di condizionalità sulla sostenibilità sociale, ecco che allora la Pac diventa una politica non solo agricola e dunque il suo budget trova giustificazione in tutte le cose che è chiamata a fare. 

Inoltre, continua a sentirsi parecchio l’estrazione mitteleuropea della Pac, soprattutto sui temi agro-ambientali. Pertanto la Pac tante peculiarità non riesce a coglierle, e tante sono quelle italiane. Basti l’esempio delle priorità chieste alla Pac in tema ambientale, conservazione e protezione della biodiversità. In essa, si fa quasi sempre riferimento esclusivamente alla biodiversità naturale e la stessa cosa fa la strategia europea per la biodiversità. Ma l’Italia ha una forte agro-biodiversità, consacrata con la legge 194/2011. Il nostro Paese ha perfino un’anagrafe nazionale che tiene tutte insieme le diverse specie ed esiste anche una rete dei custodi della biodiversità. Sono biodiversità a tutti gli effetti, ma l’Europa non se ne accorge fino in fondo perché siamo il Paese più diverso. Quando i Psr italiani (Programmi di sviluppo rurale) hanno dovuto programmare degli interventi per la tutela di queste specie e varietà, si sono dovuti inventare un modo, perché la voce “tutela della biodiversità agricola” non era prevista dagli schemi di monitoraggio dei programmi. Questo per dire quanto è limitante essere Europa meridionale, siamo talmente peculiari che qualcosa sfugge!

La Pac come ogni capitolo di spesa dell’Unione, viene definita una volta ogni sette anni all’interno del bilancio settennale dell’UE. Quindi, ogni sette anni, cambia l’ammontare dei finanziamenti europei agli agricoltori e i criteri secondo i quali questi fondi vengono stanziati. Sono guidati infatti, dalla volontà di orientare in una certa direzione l’intero settore agricolo europeo, ad esempio rendendolo più sostenibile attraverso metodi di coltivazione sostenibili (il cosiddetto greening).

I fondi destinati a questo fine, sono stati sufficienti, considerando che il bilancio per la Pac tra il 2014 e il 2020 è stato di 408 miliardi e 313 milioni di euro, somma che però negli anni è andata diminuendo? Inoltre, la sostenibilità sta effettivamente entrando a far parte dell’agricoltura italiana ed europea?

Si, la sostenibilità sta diventando parte integrante dell’agricoltura. Pensiamo ad esempio, all’agricoltura biologica. Di sicuro è un trend, ma certamente esiste e dobbiamo pretendere più controlli, più serietà e imparare a distinguerla. 

L’agricoltura biologica fino agli anni ’90 era una cosa per amanti del genere. Mentre oggi è tra gli obiettivi prioritari dell’Unione europea. 

Il Green deal e la strategia “From farm to fork” pongono l’ambizioso obiettivo di portare al 25% la superficie agricola in biologico. E’ una cosa forte, che avrà implicazioni sul mercato internazionale, poiché se produciamo di meno nell’Unione dobbiamo poi importare qualcosa. E infatti, queste strategie sottolineano il ruolo dell’Unione nell’economia globale. 

La sostenibilità effettivamente sta aumentando e viene richiesto di promuoverla maggiormente. Pertanto, la Pac ha due strade: una è quella del divieto e l’altra è quella dell’incentivo. Limiti e divieti vengono posti dalla condizionalità che viene alzata sempre di più, ovvero il set di regole obbligatorie che tutti gli agricoltori devono rispettare per essere pagati. E questa è la prima barriera contro l’insostenibilità. 

Poi c’è tutta la parte degli incentivi, e con la nuova programmazione Pac, gli incentivi del nuovo pilastro varranno circa tra i 700 e i 900 milioni l’anno. Sono dei pagamenti destinati solo ad incentivare e sostenere pratiche ambientali benefiche e quindi, questo dovrebbe aumentare ulteriormente questa ambizione. 

L’anello debole, ciò che manca, è la motivazione dei beneficiari-agricoltori. Ad esempio, in tema di sostenibilità ambientale un grande filone è quello sull’uso sostenibile dei pesticidi. Molto si riuscirebbe ad ottenere in questo senso, se l’agricoltore sapesse cosa sta maneggiando. Spesso invece, non è consapevole fino in fondo del fatto che si tratta di un veleno, quindi lo usa in modo non sempre accorto, a danno suo e dell’ambiente. Ecco che allora, lavorare sulla capacità, la conoscenza e le competenze è fondamentale per incrementare i risultati. Altrimenti si rischia di vanificare il resto. 

Un tema sensibile è il consumo di suolo. Qual è lo stato dei suoli italiani e quali sono le misure adottate per la conservazione dello stesso?

Il consumo di suolo interessa l’agricoltura ma solo come vittima. Generalmente si parla della cementificazione o impermeabilizzazione del suolo. Ciò che prima era naturale e poi viene ricoperto da asfalto, cemento o una casa. Molto spesso questi sono suoli agricoli, anche perché i suoli forestali, i prati e i pascoli sono già tutelati dalla normativa ambientale e dunque non si possono trasformare in un centro commerciale, mentre i suoli agricoli sì.

Quindi, il consumo di suolo è la sottrazione di superfici fertili all’agricoltura per destinarle ad altri usi, e questo è un problema. Su questo, la Pac può fare poco in quanto è un problema urbanistico di normativa nazionale, infatti esiste anche una legge sul consumo di suolo che in fondo non è stata mai approvata, a causa dei grossi interessi in ballo. 

Un’altra cosa è invece il degrado del suolo, di cui il consumo è una componente. I suoli italiani sono degradati. In parte perché consumati dall’urbanistica, in parte perché hanno altri problemi come l’erosione. 

L’erosione dei suoli agricoli è un problema tutto italiano. L’Italia è infatti in cima alla lista dei paesi europei per perdita di suolo causata dall’erosione, dovuta al combinarsi di più elementi: uno è l’orografia. Molta parte della superficie agricola italiana si trova in pendenza, montagna o collina, e questo accentua tutti i fenomeni di erosione. Un altro elemento è il clima, il fatto di avere dei periodi di piogge intense durante l’anno o delle bombe d’acqua, aumenta il rischio idrogeologico. Infine,  le pratiche colturali. 

L’Italia ha molte superfici a seminativo, coltivate con le lavorazioni classiche, quindi il suolo è più esposto al rischio di erosione. Questo è un grande problema dell’Italia e su questo la Pac già interviene. Ma, l’Italia è anche leader in Europa per schemi, sostegno, incentivazione e pratiche di coltivazione rispettose dei suoli. Si chiamano tecniche di agricoltura conservativa, di non lavorazione o di minima lavorazione. 

Nel periodo 2014-2020, sono stati spesi e impegnati molti milioni di euro per incentivare la diffusione di queste pratiche in Italia. In alcuni contesti, hanno funzionato di più, in altri di meno, ma è un tema su cui anche la futura Pac continuerà a lavorare.

Dunque, per la conservazione del suolo hanno funzionato sia le misure Psr 2014-2020, che l’agricoltura conservativa, nonché la condizionalità che pone l’obbligo di regimare le acque superficiali per prevenire l’erosione. Vi sono inoltre altre pratiche, incentivate dai Psr, che sono una extrema ratio, ma funzionano. Hanno incentivato la conversione pluriennale di terreni seminativi a prati e pascoli permanenti, garantendo così una conservazione del suolo per quegli anni.

L’Italia a 2 marce ha anche un altro problema: mentre osserva fenomeni di agricoltura poco sostenibile in alcune zone, nelle aree interne marginali, si assiste a fenomeni di abbandono colturale. Le aziende chiudono e questo sta degenerando a sua volta in una forma di consumo di suolo, che è il ritorno a bosco delle superfici agricole. Per la legge italiana, una volta che quel suolo assomiglia ad un bosco deve rimanere bosco, quindi è un processo irreversibile tanto quanto cementificare un suolo agricolo. Questa è una forma di degrado, perché semplifica il paesaggio, alcune specie di fauna spariscono e poi abbiamo il proliferare dei cinghiali.

Come la Pac sposa il Green deal europeo e contribuirà alla sua attuazione, in armonia con gli Sdgs e gli obiettivi climatici under 2°C?

Proprio di recente, ho letto un documento della Commissione europea di valutazione degli impatti della Pac in chiave Green deal. 

La Commissione europea ha fatto questo studio utilizzando un modello di simulazione che si chiama Capri (Common agricultural policy regionalised impacts analysis), dove vengono inseriti una serie di input (ad esempio quanti soldi metto su questo genere di misura) e restituisce un output. 

Il report evidenzia che quando si parla di temi così complessi, come gli obiettivi di sviluppo sostenibile o gli obiettivi climatici, non stiamo osservando fenomeni completamente lineari causa-effetto, ma si tratta di fenomeni complessi, dove un’azione determina diversi effetti a cascata solo in parte prevedibili. In parte, possono essere anche dei trade-off tra scelte strategiche. In parte possono essere anche in conflitto. 

Perciò abbiamo davanti una sfida epocale. Non è detto quindi che, incentivare una cosa generi l’effetto atteso. Poi ci sono grandi variabili come quella dei consumi e delle abitudini alimentari. Qui, si può incentivare quanto si vuole, ma se il consumatore continua ad avere gli stessi stili di consumo, come buttare il cibo o comprarlo in eccesso, tutti gli sforzi risulteranno vani, poiché in fin dei conti, gli agricoltori sono degli operatori economici che devono vendere, per cui tenderanno sempre a produrre quello che il mercato chiede loro. 

Per questo motivo, io suggerirei di partire dalla base e iniziare una rivoluzione dei consumi che guidi automaticamente anche una rivoluzione delle produzioni. La Pac, ci proverà sicuramente. Ma da sola non può fare molto se non è accompagnata dagli altri fondi.

Non inquinare ed essere sostenibile è interesse non solo del consumatore attento che  mangia la mela sostenibile, ma di tutti. Per questo non è giusto che, il costo di una scelta sostenibile e di non aver inquinato, ricada solo su chi compra quella mela. C’è anche un livello etico, per questo il cibo sostenibile deve essere per tutti. D’altro canto, non è neanche giusto che tutti i prezzi siano sostenuti necessariamente dalle politiche che devono intervenire. Bisogna trovare un equilibrio che si trova solo se si lavora sugli stili di consumo.